金融穩(wěn)定法草案二審稿總體上維持草案征求意見稿與草案一審稿的框架體系與立法思路，但在體制機制與制度設計等方面進行了較大幅度完善和創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了對黨中央、國務院關(guān)于金融領域重大決策部署的貫徹落實以及對金融體制改革最新成果的立法確認。
2024年6月，十四屆全國人大常委會第十次會議對金融穩(wěn)定法草案進行了二次審議。隨后，中國人大網(wǎng)公布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》（以下簡稱草案二審稿）并向社會公眾征求意見，金融穩(wěn)定立法進程穩(wěn)步推進。筆者分析草案二審稿的時代背景，梳理其演進脈絡與主要內(nèi)容，客觀評價其主要創(chuàng)新并提出相應的完善建議，以期為加快推進中國金融穩(wěn)定立法貢獻力量。
草案二審稿的時代背景
分析草案二審稿的時代背景，有助于深刻理解金融穩(wěn)定立法的底層邏輯，也有利于更加科學合理設置金融穩(wěn)定法律制度。
加快推進金融穩(wěn)定立法，是深入貫徹落實黨中央、國務院在金融領域重大決策部署的必然要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視金融安全與穩(wěn)定問題。2017年7月，習近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確指出，金融安全是國家安全的重要組成部分。這一論述從國家安全的高度認識金融安全，充分體現(xiàn)了新時代金融穩(wěn)定與安全的重要性。2022年10月，黨的二十大報告明確提出，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，這進一步為金融穩(wěn)定立法指明了方向。2023年3月，中共中央、國務院發(fā)布的《黨和國家機構(gòu)改革方案》對現(xiàn)行金融監(jiān)管體制進行重大改革。2023年10月，習近平總書記在中央金融工作會議上強調(diào)，要加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法。這充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對金融法治建設的高度重視，對金融穩(wěn)定立法起到了重要推動作用。
加快推進金融穩(wěn)定立法，是維護金融安全與穩(wěn)定、積極應對可能發(fā)生的金融風險的重要手段。在當前百年未有之大變局加速演進的特殊時期，金融安全是國家安全的重要組成部分，維護金融安全是事關(guān)國家安全戰(zhàn)略全局的大事。從國際金融形勢看，隨著西方發(fā)達經(jīng)濟體貨幣政策外溢效應的日趨明顯，美歐銀行業(yè)金融穩(wěn)定性堪憂，新興經(jīng)濟體承壓能力面臨嚴峻考驗，各種金融風險因素正在不斷積聚，國際金融總體形勢不容樂觀。就國內(nèi)金融形勢而言，金融領域的各種矛盾和問題仍然普遍存在，金融風險隱患仍未能完全消除，金融監(jiān)管與治理能力仍有待進一步提高，房地產(chǎn)和地方債務、中小金融機構(gòu)等領域的金融風險仍然較為突出。面對當前紛繁復雜的國際國內(nèi)形勢，金融穩(wěn)定與安全的重要性進一步凸顯，加快金融穩(wěn)定立法勢在必行。
加快推進中國金融穩(wěn)定立法，是建設金融強國、推動金融高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。2022年10月，黨的二十大報告明確提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，強調(diào)要著力推動高質(zhì)量發(fā)展。2023年10月，中央金融工作會議提出了建設金融強國的宏偉目標，確立了推進金融高質(zhì)量發(fā)展的主題，并強調(diào)金融要為經(jīng)濟社會發(fā)展提供高質(zhì)量服務，為當前和今后一個時期金融工作指明了方向。無論是建設金融強國，還是推動金融高質(zhì)量發(fā)展，都必須以金融穩(wěn)定為基本前提。推進金融穩(wěn)定立法就是要以法治的手段維護金融穩(wěn)定，為建設金融強國、推動金融高質(zhì)量發(fā)展提供重要保障。
由此可見，加快推進金融穩(wěn)定立法，既是深入貫徹落實黨中央、國務院在金融領域重大決策部署的必然要求，又是維護金融安全與穩(wěn)定、積極應對可能發(fā)生的金融風險的重要手段，還是建設金融強國、推動金融高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，具有重大戰(zhàn)略意義。分析草案二審稿，必須高度重視并深刻認識其時代背景，從全局高度深刻理解其底層邏輯。
草案二審稿的演進脈絡與主要內(nèi)容
草案二審稿的形成具有一定的歷史延續(xù)性，必須充分結(jié)合中國金融穩(wěn)定法的立法進程，全面認識、正確理解草案二審稿的演進脈絡與主要內(nèi)容。
2022年4月，中國人民銀行網(wǎng)站發(fā)布《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱草案征求意見稿）并向社會各界公開征求意見，標志著中國金融穩(wěn)定立法正式啟動。草案征求意見稿分為六章，共計四十八條。第一章為總則，對立法目的以及金融穩(wěn)定目標進行說明，并對國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、地方政府、保障基金的職責等相關(guān)問題進行了概括性規(guī)定；第二章至第四章分別從金融風險的防范、金融風險的化解以及金融風險的處置三個環(huán)節(jié)，對相關(guān)責任主體及其職責、具體應對措施等內(nèi)容進行了規(guī)定；第五章和第六章分別對國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制問責、政府部門及金融機構(gòu)的問責機制、概念界定、適用范圍等相關(guān)問題進行了規(guī)定。此為中國金融穩(wěn)定立法的第一階段。
2022年12月，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》（以下簡稱草案一審稿）進行首次審議。隨后，中國人大網(wǎng)發(fā)布了草案一審稿的具體內(nèi)容并向社會公眾征求意見。與2022年4月公布的草案征求意見稿相比，2022年12月公布的草案一審稿主要進行了三個方面的修改完善：一是增加了風險化解與反腐的協(xié)同；二是風險處置職責分工更明確；三是明確了金融穩(wěn)定基金出借需擔保。此為中國金融穩(wěn)定立法的第二階段。
2024年6月，十四屆全國人大常委會第十次會議對金融穩(wěn)定法草案進行了二次審議。隨后，中國人大網(wǎng)公布了草案二審稿并向社會公眾征求意見。此次公布的草案二審稿分為六章四十八條。第一章為總則，共有九個條文，分別對立法目的、金融穩(wěn)定目標、堅持黨的領導、維護金融穩(wěn)定的原則、中央金融工作領導機構(gòu)職責、國務院有關(guān)部門及省級人民政府職責、保障基金職責、監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督、信息傳播管理等問題進行明確規(guī)定。第二章為金融風險防范，共有九個條文，分別對依法審批、風險防范主體責任、股東和實際控制人準入、股東和實際控制人禁止行為、股息紅利分配、恢復與處置計劃、金融機構(gòu)依法自主經(jīng)營、全方位監(jiān)管、信息報送與共享等問題進行明確規(guī)定。第三章為金融風險化解，共有四個條文，分別對金融機構(gòu)的風險化解主體責任、縣級以上地方政府風險化解職責、國務院金融監(jiān)管部門的早期糾正與監(jiān)管職責、存款保險基金管理機構(gòu)的早期糾正與職責等問題進行明確規(guī)定。第四章為金融風險處置，共有十六個條文，分別對國務院金融管理部門職責、被處置金融機構(gòu)的主體責任、金融風險處置的市場化方式、金融風險處置的牽頭組織部門、被處置金融機構(gòu)及其相關(guān)主體的義務、金融穩(wěn)定保障基金、與境外監(jiān)督管理部門的信息共享和監(jiān)督管理合作、國務院金融管理部門處置措施、被處置金融機構(gòu)業(yè)務與資產(chǎn)負債的整體轉(zhuǎn)移、股權(quán)與債權(quán)的減計、被處置金融機構(gòu)的債權(quán)人及相關(guān)利益關(guān)系人利益保障、存款保險基金管理機構(gòu)與行業(yè)保障基金的處置措施、金融監(jiān)管的豁免與變更、人民法院的集中管轄與解除保全措施、相關(guān)司法程序的中止、金融風險處置程序的司法審查等問題進行了規(guī)范。第五章為法律責任，共有六個條文，分別對政府部門及相關(guān)人員的法律責任、金融機構(gòu)主要股東及實際控制人的法律責任、金融機構(gòu)的法律責任、相關(guān)人員的從業(yè)禁止、違法編造與傳播有關(guān)金融風險的虛假信息或者誤導性信息的法律責任、不可抗力的免責等問題進行了規(guī)范。第六章為附則，共有四個條文，分別對金融機構(gòu)和國務院金融管理部門的概念、法律的適用范圍、地方金融組織風險以及施行時間等問題進行了規(guī)范。
草案二審稿的主要創(chuàng)新
對比2022年4月的草案征求意見稿、2022年12月的草案一審稿以及2024年6月的草案二審稿可以發(fā)現(xiàn)，草案二審稿雖然在總體上維持了草案征求意見稿與草案一審稿的框架體系與立法思路，但在體制機制與制度設計等方面則對其進行了較大幅度完善和創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了對黨中央、國務院關(guān)于金融領域重大戰(zhàn)略決策部署的貫徹落實以及對金融體制改革最新成果的立法確認。具體體現(xiàn)為三個方面：
一是完善金融穩(wěn)定管理體制，明確規(guī)定了中央金融工作領導機構(gòu)及其職責。2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確提出組建中央金融委員會、設立中央金融委員會辦公室、不再保留國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦事機構(gòu)，并將國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室職責劃入中央金融委員會辦公室。草案二審稿第五條明確規(guī)定“中央金融工作領導機構(gòu)負責金融穩(wěn)定和發(fā)展工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導實施金融領域重大方針政策，負責金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”，與2023年3月中共中央、國務院印發(fā)的《黨和國家機構(gòu)改革方案》中規(guī)定中央金融委員會的職能保持一致，同時也是對2023年金融體制改革最新成果的立法確認。
二是對金融監(jiān)管與金融風險防范處置相關(guān)規(guī)定進行完善。草案二審稿充分體現(xiàn)了對金融監(jiān)管的進一步加強，并對金融風險防范處置相關(guān)規(guī)定進行了完善。草案二審稿第四條第一款強調(diào)“依法將金融活動全部納入監(jiān)督管理，強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管問責，提升監(jiān)管能力和監(jiān)管協(xié)同水平”，充分體現(xiàn)了對2023年10月中央金融工作會議精神的貫徹落實。草案二審稿第六條增加規(guī)定了國務院有關(guān)部門、省級人民政府按照職責分工履行防范和依法查處非法金融活動的責任的內(nèi)容；第十條強調(diào)“設立金融機構(gòu)，從事金融業(yè)務活動，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)國務院金融管理部門批準”；第十八條則進一步完善金融風險防范制度，增加了建立“早期糾正機制”“防范金融風險跨市場傳導”等方面的內(nèi)容；第二十六條則對不同金融機構(gòu)的風險處置牽頭組織實施的機構(gòu)進行了明確規(guī)定，明確了相關(guān)部門在金融風險處置方面的責任分工，進一步壓實了金融風險的處置責任。
三是從立法技術(shù)上進行完善，與相關(guān)金融法律法規(guī)進行銜接。草案二審稿還從立法技術(shù)上進行了完善，與《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》等金融法律中關(guān)于相關(guān)領域風險防范、化解、處置的規(guī)定相銜接。例如，在草案二審稿第二十六條第六款中的“中國人民銀行按照規(guī)定履行最后貸款人職責”，這里的“按照規(guī)定”就充分體現(xiàn)了與《中國人民銀行法》的銜接。
草案二審稿的進一步完善
如前所述，草案二審稿對多個相關(guān)條款進行了修改完善，具有一定的創(chuàng)新性。但需要注意的是，按照黨的二十屆三中全會的最新要求，草案二審稿仍存在一些需要優(yōu)化完善的地方。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個方面。
一是要按照黨的二十屆三中全會的決策部署對草案二審稿進行進一步完善。2024年7月召開的黨的二十屆三中全會將審議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，重點強調(diào)要做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度。這就要求，不僅要把已經(jīng)完成的金融體制改革成果通過立法形式在金融穩(wěn)定法中予以確認，還要注重金融穩(wěn)定立法的科學性與前瞻性。例如，隨著金融體制改革的進一步深化，是否需要制定一部金融監(jiān)管法以及如何妥善處理金融穩(wěn)定法與金融監(jiān)管法之間的關(guān)系，都需要進一步深入研究。
二是要進一步強化健全金融風險問責機制。草案一審稿第四十條規(guī)定了對金融風險相關(guān)責任人進行問責以及制定問責辦法的相關(guān)內(nèi)容，草案二審稿刪除了這一條文?？紤]到《防范化解金融風險問責規(guī)定（試行）》已經(jīng)于2024年5月由中共中央政治局審議通過，在金融穩(wěn)定法中詳細規(guī)定金融風險問責機制的意義已經(jīng)不大，刪除該條文有一定的合理之處。但這并不意味著可以不在金融穩(wěn)定法中對金融風險問責機制進行規(guī)范。雖然草案二審稿第四條第一款強調(diào)了“監(jiān)管問責”，在第二十六條第七款強調(diào)了省級人民政府的“追責問責”職責，但仍然缺乏對金融風險問責機制的明確規(guī)定。同時，考慮到《防范化解金融風險問責規(guī)定（試行）》在性質(zhì)上屬于中共中央政治局審議通過的黨內(nèi)法規(guī)，在客觀上也需要金融穩(wěn)定法對金融風險問責機制進行明確規(guī)定，以更好地與《防范化解金融風險問責規(guī)定（試行）》進行銜接。
三是要更好地實現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)的銜接?？紤]到金融穩(wěn)定法具有較強的綜合性，因此與相關(guān)法律法規(guī)之間的銜接問題就顯得尤為重要。草案二審稿也注意到了這個問題，并從立法技術(shù)上對相關(guān)條文進行完善，在一定程度上實現(xiàn)了金融穩(wěn)定法與相關(guān)法律法規(guī)之間的較好銜接。但同樣需要注意的是，與《金融穩(wěn)定法》關(guān)系密切的《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》等金融法律法規(guī)本身也面臨重大修改，僅從立法技術(shù)上對部分條文進行技術(shù)完善，并不能從根本上解決金融穩(wěn)定法與上述相關(guān)法律之間的銜接問題。從以往經(jīng)驗看，比較可行的路徑應當是通過聯(lián)動立法的方式，協(xié)同推進金融穩(wěn)定立法與上述相關(guān)法律法規(guī)的修改完善，真正實現(xiàn)金融穩(wěn)定法與上述法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。值得注意的是，《決定》明確提出制定金融法，充分體現(xiàn)了黨中央對金融法治建設的高度重視與進一步全面深化金融體制改革的堅定決心。如何有效銜接金融法與金融穩(wěn)定法等相關(guān)法律法規(guī)，尚有待于有關(guān)部門進一步明確。
綜上所述，金融穩(wěn)定法草案二審稿具有特定的時代背景，是當前百年未有之大變局加速演進的產(chǎn)物。從進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的實踐要求看，需要加快推進中國金融穩(wěn)定立法。為此，需要進一步廣泛凝聚共識，爭取盡快出臺金融穩(wěn)定法，為金融風險的防范、化解和處置提供有力的法治保障。
作者：肖京，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《中國外匯》2024年第16期。
