文/蘇哲 王小麗
“訴源治理”是指社會個體及各種機構(gòu)共同采取措施對矛盾糾紛進行預(yù)防和化解,使?jié)撛诘拿芗m紛及已出現(xiàn)的矛盾糾紛得以調(diào)和，從而避免或者減少訴訟糾紛，是實現(xiàn)矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解的重要實踐，對于建設(shè)更高水平平安中國具有重要意義。
一、訴源治理的含義及演進
“訴”指的是訴訟案件，“源”指的是矛盾糾紛的源頭，這一詞最早出現(xiàn)在《中國審判》2015年22期的一則報道中。該報道指出，四川省蒲江縣人民法院探索出“訴源治理、訴前分流、訴中調(diào)判、訴后回訪”的矛盾糾紛化解新模式。2016年，成都市法院明確提出“訴源治理”概念，并且在實踐中取得了良好的效果，從源頭上減少了矛盾糾紛，緩解了法院“案多人少”的矛盾。2019年2月，最高人民法院在《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》中提出，進一步深化多元化糾紛解決機制改革要重視訴源治理工作，并將之在全國范圍內(nèi)推廣開來。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調(diào)法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量，為全國進行訴源治理改革指明了方向。
總的來說，“訴源治理”是指社會個體及各種機構(gòu)共同采取措施對矛盾糾紛進行預(yù)防和化解,使?jié)撛诘拿芗m紛及已出現(xiàn)的矛盾糾紛得以調(diào)和，從而避免或者減少訴訟糾紛，是實現(xiàn)矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解的重要實踐，對于建設(shè)更高水平平安中國具有重要意義。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家審判機關(guān)，人民法院在訴源治理中肩負重要職責(zé)，必須把加強訴源治理工作切實抓緊抓好。
二、建安區(qū)人民法院訴源治理工作現(xiàn)狀及做法
（一）工作成效
近年來，河南省許昌市建安區(qū)堅持以習(xí)近平中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真落實《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，通過創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，采取黨政主導(dǎo)、部門聯(lián)動、源頭防范、訴非銜接、多元共治、司法保障等舉措全面推進訴源治理，切實把矛盾糾紛化解在源頭，確?！靶∈虏怀龃?，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交”。2022年，該區(qū)涌現(xiàn)無訴訟、無信訪行政村（社區(qū)）56個，占全區(qū)行政村（社區(qū)）的14.58%。
2020年，建安區(qū)委、區(qū)政府兩辦印發(fā)《關(guān)于建立訴調(diào)對接多元化解機制實施方案》，建安區(qū)人民法院通過打造“制度保障、重心前移、非訴分流、實質(zhì)化解”的“1+5+X”具有“建安特色”的一站式多元解紛機制，強化矛盾糾紛在訴前或一審中實質(zhì)化解。2022年，建安區(qū)委制訂《關(guān)于依法推進訴源治理的實施方案》，法院及時跟進，采取“1+3+5+X”的網(wǎng)格化訴源治理模式，把訴源治理工作和一站式多元解紛兩網(wǎng)融匯拓展，實現(xiàn)訴源治理從“法院主推”到“黨委主抓”的提升轉(zhuǎn)變,在預(yù)防化解糾紛方面取得了明顯的效果，得到了建安區(qū)黨委政府的認可。2020年6月份以來，建安區(qū)訴源治理中心共接收訴前調(diào)解案件20171件，調(diào)解成功10827件，調(diào)解成功率達53.68%。建安區(qū)人民法院訴源治理工作經(jīng)驗多次被《法制日報》《人民法院報》《河南法制報》宣傳報道，“某建材城與400余家商戶房屋租賃合同糾紛案”被評為2021年度全省十大調(diào)解案例，該案例被寫入河南省高院工作報告?！?+3+5+X”網(wǎng)格化訴源治理機制被評為2022年河南省法治化營商環(huán)境創(chuàng)新案例。一站式建設(shè)和訴調(diào)對接中心建設(shè)也被中國法學(xué)會、陜西省法學(xué)會、甘肅省法學(xué)會學(xué)習(xí)推廣。
（二）推進措施
1.強化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實主體責(zé)任。成立建安區(qū)訴源治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組成由區(qū)委副書記任組長，政法委、公安局、法院、檢察院、司法局一把手任副組長，相關(guān)職能部門分管工作的負責(zé)人為成員的訴源治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并出臺《關(guān)于依法推進訴源治理的實施方案》，把訴源治理工作納入全區(qū)平安建設(shè)工作體系。2020年建安區(qū)人民政府和許昌市建安區(qū)人民法院印發(fā)《關(guān)于建立府院聯(lián)動工作機制的通知》，推動形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、司法推動、法治保障”的工作格局，構(gòu)建“源頭預(yù)防為先，非訴機制挺前，法院裁判終局”的源頭治理工作機制。將萬人成訟率、調(diào)處成功率、案訪比等指標作為考評內(nèi)容，與評優(yōu)評先、“五星”支部創(chuàng)建掛鉤，獎勤罰劣，調(diào)動各行業(yè)主管部門和各基層單位參與訴源治理工作的積極性，形成上下聯(lián)動、共同推進的工作合力。
2.建立內(nèi)部工作機制，完善訴調(diào)對接機制。建安區(qū)先后制定《建安區(qū)訴源治理和訴調(diào)對接工作規(guī)則》《建安區(qū)訴源治理及訴調(diào)對接多元化解工作流程》等工作制度，建立依法依規(guī)科學(xué)規(guī)范的工作運行機制。探索建立案件先行鑒定、保全、調(diào)查機制，一鍵轉(zhuǎn)換訴訟程序，全程無紙化流轉(zhuǎn)。對于通過當事人申請、黨委政府指派、信訪或其他相關(guān)部門委托等方式進入調(diào)解中心的各類糾紛，由訴調(diào)對接中心的工作人員甄別篩查，統(tǒng)一登記后指派，具備調(diào)解條件的分流到相應(yīng)調(diào)解站、室或行業(yè)調(diào)解組織，不符合條件的轉(zhuǎn)相關(guān)部門處理；對到法院訴訟的案件，符合立案條件但未經(jīng)過訴前調(diào)解程序的，訴調(diào)對接中心進行分析研判，認為可以通過調(diào)解方式解決的，及時分流至調(diào)解室或相銜接的行業(yè)調(diào)解組織及調(diào)解站、室進行調(diào)解。對調(diào)解不成的案件，由專職調(diào)解人員根據(jù)案件性質(zhì)、標的大小、難易程度等因素進行甄別確認，實行繁簡分流，簡單案件直接交由速裁庭速裁快審?，F(xiàn)建安區(qū)人民法院吸納引入專家學(xué)者、律師、公證員、鑒定員、人大代表、政協(xié)委員、基層工作者等特邀調(diào)解員29人，村級聯(lián)絡(luò)員353人，確保案件在三級調(diào)解網(wǎng)順暢流轉(zhuǎn)并引導(dǎo)當事人選擇適當?shù)幕夥绞健?/p>
3.組建專職調(diào)解隊伍，著力化解矛盾糾紛。區(qū)委政法委經(jīng)過研究決定，由區(qū)法學(xué)會負責(zé)，采取提名推薦、考察篩選方式選聘調(diào)解員，把15名有一定法律基礎(chǔ)知識、有實際工作經(jīng)驗、有業(yè)務(wù)專長特點、熱愛調(diào)解事業(yè)、公道正派、廉潔自律的同志聘任為人民調(diào)解員，充實到區(qū)訴源治理中心和人民法庭訴調(diào)對接工作站。廣泛吸納社會力量，采取邀請“兩代表一委員”
“五老人員”、城鄉(xiāng)社區(qū)工作者等人員的方式，深化“一村（居）一支人民調(diào)解員隊伍”工作機制建設(shè)，聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村訴源治理站、室專職調(diào)解員、聯(lián)絡(luò)員455人；同時，特邀許昌學(xué)院法學(xué)專家，銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會工作人員，專業(yè)律師，公證員等資深專業(yè)骨干20多人，參與訴源治理調(diào)研、疑難案件研判工作等，建強專職調(diào)解隊伍。
4.建立規(guī)章制度，規(guī)范管理機制。區(qū)訴源治理中心分設(shè)接待服務(wù)、立案登記、案件分流、調(diào)解、聽證、速裁、司法確認等窗口，兼有心理咨詢、法律咨詢援助、幫扶救助、疑難復(fù)雜案件會商、案件評查終結(jié)等功能，各司其職，相互配合。制定《建安區(qū)訴源治理和訴調(diào)對接管理辦法》《人民調(diào)解和特邀調(diào)解制度》，建立周例會、月總結(jié)、季研討、半年表彰、年度考核制度，適時開展互動交流、集中培訓(xùn)。建立微信公眾交流平臺，通過建立短信群、微信群，定期推送調(diào)解典型案例，及時發(fā)布各類法治信息，暢通上傳下達交流渠道。
5.建立工作指導(dǎo)機制，提升調(diào)解業(yè)務(wù)能力。建立落實人民法庭全面對接的“法官進網(wǎng)格”機制，實行“全員進格、一員多格”，進行精準指導(dǎo)，推動工作不斷深入；采取集中授課、案例評析等方式進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范調(diào)解行為，提升人民調(diào)解員的專業(yè)能力；進行有效監(jiān)督，對調(diào)解過程中存在違規(guī)行為的及時批評教育、責(zé)令改正，不勝任職務(wù)的建議清退。
（三）創(chuàng)新措施
1.網(wǎng)格治理，深度拓展。建安區(qū)人民法院將“1+5+X”一站式多元解紛模式成果提升拓展，有機融入?yún)^(qū)訴源治理網(wǎng)，探索出“1+3+5+X”的網(wǎng)格化訴源治理模式。“1+5+X”一站式多元解紛模式，是在區(qū)法院設(shè)立一個訴調(diào)對接中心，在5個基層法庭設(shè)立訴調(diào)對接工作站，加X個行業(yè)、企業(yè)等調(diào)解對接站（點），建立訴調(diào)對接、一站式多元解紛機制?！?+3+5+X”的網(wǎng)格化訴源治理模式，即在區(qū)法院成立建安區(qū)訴源治理中心（在訴調(diào)對接中心掛牌），在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立訴源治理工作站，村（社區(qū)）設(shè)立訴源治理工作室，形成一張網(wǎng)全覆蓋；在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村（社區(qū)）站、室，實施“三員”組合，即:常駐巡回法庭指導(dǎo)員（法官或法官助理）、訴調(diào)對接聯(lián)絡(luò)員（包駐公安警察或網(wǎng)格員）、特邀調(diào)解員（聘用“五老”人員），分別組建站、室訴源治理團隊，納入訴源治理網(wǎng)格；5個人民法庭關(guān)口前移，負責(zé)轄區(qū)訴源治理站、室工作制度規(guī)范、調(diào)解員培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；聯(lián)合銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會、公安交警、民政、工會、僑聯(lián)等X個行業(yè)部門與訴源治理網(wǎng)銜接，形成黨委政府主導(dǎo)、社會廣泛參與、法院指導(dǎo)服務(wù)的合力解紛大格局。目前,建安區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦已設(shè)立訴源治理工作站16個，386個村居委會設(shè)立訴源治理工作室386個，調(diào)解員共計455名。
2.“訴調(diào)聯(lián)動”，力度強化。區(qū)法院以訴訟服務(wù)中心調(diào)解平臺作為人民法院參與訴源治理、開展分流對接總樞紐，與基層、重點行業(yè)領(lǐng)域形成預(yù)防化解鏈條，強化“訴調(diào)聯(lián)動”解紛關(guān)口把控。對站（室）受理的矛盾糾紛需要聯(lián)調(diào)的，采取“多調(diào)聯(lián)動”措施，強化矛盾糾紛前端化解；對起訴到法院的糾紛，開展分流引導(dǎo)、訴調(diào)銜接、調(diào)裁對接、登記立案、繁簡分流工作。立案庭和基層法庭，積極向當事人宣傳訴前調(diào)解“低成本、省時長、較簡便”的優(yōu)勢，引導(dǎo)當事人首選調(diào)解方式。充分發(fā)揮建立的“一體化金融解紛中心”“一體化道交解紛中心”“一體化數(shù)字跨境貿(mào)易解紛中心”“勞動糾紛調(diào)解工作室”“婦女權(quán)益保障調(diào)解工作室”專業(yè)調(diào)解平臺的作用，不斷加強行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作。目前，形成了“專業(yè)調(diào)解與聯(lián)合調(diào)解”相結(jié)合，“五員聯(lián)調(diào)與站室聯(lián)調(diào)”相結(jié)合，多種形式參與的多方聯(lián)動解紛模式。
3.融入信訪，廣度延伸。建安區(qū)人民法院主動融入全區(qū)信訪工作大局，進一步廣度延伸。在區(qū)信訪中心設(shè)立多元解紛辦公室、調(diào)解室、聽證室（即模擬法庭），借助法院作為定紛止爭的權(quán)力機關(guān)的權(quán)威性和專業(yè)性，把調(diào)解工作前移到信訪化解。根據(jù)區(qū)委指示精神，建安區(qū)人民法院訴調(diào)對接中心自2021年5月份開始，安排最精干的調(diào)解人員直接參加區(qū)信訪接待涉訪案件聽證、調(diào)解工作，全力做好息訴罷訪工作。
三、面臨的困難與問題
通過以上分析，可以肯定建安區(qū)人民法院在訴源治理工作方面做出了許多有益的探索。但是也不得不承認，在人民群眾司法需求多元的情況下，訴源治理工作推進過程中也面臨許多困難與問題。
一是行政區(qū)劃與司法管轄范圍不一致導(dǎo)致訴源治理推進不平衡。建安區(qū)人民法院司法管轄本轄區(qū)外，還包括城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、東城區(qū)和開發(fā)區(qū)，區(qū)委下發(fā)的訴源治理相關(guān)文件很難在3個功能區(qū)貫徹落實，經(jīng)2022年底萬人成訟率統(tǒng)計，這3個功能區(qū)萬人成訟率高于本轄區(qū)0.9個百分點，特別是民間借貸、商品房買賣、建設(shè)工程合同、物業(yè)糾紛四類案件占功能區(qū)訴訟案件的67%，從而導(dǎo)致了建安區(qū)法院訴訟案件下降不明顯，影響了訴源治理成效。
二是仍有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對基層訴源治理工作重視不夠。近年來，建安區(qū)人民法院圍繞訴源治理工作開展積極探索，并取得階段性成果，但部分基層組織及工作人員對源頭解紛還存在各級部門、各責(zé)任主體之間缺乏深入的統(tǒng)籌合作的問題，雖然設(shè)立了“調(diào)解中心”“訴源治理工作站”，但發(fā)揮作用不充分，存在組織管理松散，配備人員不齊，工作流程不規(guī)范等問題。
三是基層訴源治理保障工作有待加強。比如經(jīng)費保障，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些調(diào)解員的工資、補助無法按時發(fā)放，導(dǎo)致調(diào)解員缺乏工作積極性與主動性；激勵機制與考評機制不完善，基層訴源治理工作主體責(zé)任不明晰，缺乏系統(tǒng)性的考核機制；信息化科技保障不充分，社會矛盾糾紛化解未能適應(yīng)高速發(fā)展的信息時代，需進一步強化司法風(fēng)險大數(shù)據(jù)對矛盾風(fēng)險態(tài)勢發(fā)展的評估和預(yù)測預(yù)警作用，提前防控化解重大矛盾風(fēng)險。
四是群眾對首選調(diào)解的認識不足。人民群眾對首選調(diào)解的認識度、信任度不高，許多人對訴源治理的了解僅停留在“訴前調(diào)解”，對非訴糾紛解決機制比較陌生，選擇訴前調(diào)解的意愿不強。傳統(tǒng)的“有事找法院”觀念急需扭轉(zhuǎn)，有些群眾過度依賴訴訟途徑，致使一些矛盾糾紛上升為訴訟糾紛。
四、訴源治理工作的建議對策
（一）堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下的整體性治理。請示市委政法委，將三個功能區(qū)納入訴源治理范圍，黨委領(lǐng)導(dǎo)是訴源治理取得成效的關(guān)鍵所在，應(yīng)當充分依靠各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心職能，把訴源治理工作納入?yún)^(qū)域社會治理現(xiàn)代化格局，加快推進一站式社會矛盾糾紛調(diào)處中心建設(shè)，以發(fā)揮部門協(xié)同、系統(tǒng)集成的優(yōu)勢，實現(xiàn)從“場所一站式”到“功能一站式”的實質(zhì)化升級。
（二）進一步完善訴源治理制度建設(shè)。強化組織保障，全面落實各區(qū)《依法推進訴源治理工作方案》，建立由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、各職能部門為主體的多元調(diào)解工作體制；強化制度保障，深化訴源治理中心規(guī)范化建設(shè)，持續(xù)推進訴源治理中心與信訪接待中心、訴調(diào)對接中心、訴源治理站室等對接融合；完善臺賬建設(shè)，達到四個到位，即：規(guī)范化程度到位，資料完備程度到位，臺賬更新到位，臺賬管理到位；加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和調(diào)解員培訓(xùn)，在具體案件中就案件法律適用等問題對調(diào)解員提供專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，助力調(diào)解員規(guī)范解紛、高效解紛；完善人民調(diào)解員績效考核獎懲辦法，充分調(diào)動廣大調(diào)解員的積極性；強化經(jīng)費保障，把人民調(diào)解委員會補助經(jīng)費和人民調(diào)解員調(diào)解經(jīng)費、矛盾糾紛排查調(diào)處工作經(jīng)費等納入同級財政預(yù)算，并根據(jù)實際需要適時調(diào)整專項經(jīng)費；同時鼓勵社會各界為公益性糾紛解決服務(wù)提供捐贈、資助。
（三）強化商品房、物業(yè)服務(wù)、勞務(wù)、建設(shè)工程糾紛四類案件的治理。上述四類糾紛社會成因復(fù)雜，影響較大，靠各司法和行政部門“單打獨斗”顯然難以“治病除根”。一是建立聯(lián)動機制，一旦發(fā)現(xiàn)業(yè)主群訪群訴苗頭，鎮(zhèn)街村、法院、住建等部門加強配合，及時聯(lián)動化解。二是加強行政監(jiān)管，規(guī)劃、土管、住建等有關(guān)部門應(yīng)加強對房地產(chǎn)開發(fā)項目規(guī)劃建設(shè)、工程竣工驗收、物業(yè)承接查驗等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，依法查處個別房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)虛假宣傳、違規(guī)預(yù)售、一房多賣、不按批文開發(fā)等不法行為，防范滋生糾紛。三是完善信用體系。黨委政府應(yīng)建立面向社會公開的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用體系，對履約引發(fā)的大規(guī)模訴訟的房企予以通報并對其在征地、項目審批等方面進行限制，營造風(fēng)清氣正的市場環(huán)境。四是加強宏觀調(diào)控，促進穩(wěn)健發(fā)展。主管部門應(yīng)嚴格房地產(chǎn)開發(fā)市場準入條件，加強行業(yè)引導(dǎo)，為市場提供權(quán)威資訊，促進房企和消費者按照市場經(jīng)濟規(guī)律理性投資。同時，有序淘汰不適應(yīng)市場競爭的企業(yè)，改善無序消極競爭亂象，帶動全區(qū)房地產(chǎn)市場良性發(fā)展。
（四）以數(shù)字化技術(shù)賦能打造“網(wǎng)上楓橋經(jīng)驗”。加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平，通過大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)為訴源治理賦予數(shù)字化的新思路，實現(xiàn)對矛盾糾紛的精準研判和智能化解。在技術(shù)應(yīng)用層面，有序推進法院調(diào)解平臺進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進網(wǎng)格工作，集合在線咨詢、在線評估、在線調(diào)解、在線仲裁、在線訴訟功能，整合咨詢師、調(diào)解員、仲裁員、法官等各種解紛資源，實現(xiàn)與法院立案系統(tǒng)、人民調(diào)解平臺、社會服務(wù)平臺的數(shù)據(jù)聯(lián)通與共享，解紛前在線智能評估糾紛，解紛后通過大數(shù)據(jù)分析預(yù)防糾紛，將大部分矛盾糾紛在前端過濾和分流，僅少量疑難復(fù)雜案件通過訴訟終局解紛，構(gòu)建“漏斗型”在線糾紛解決機制。
（五）加強宣傳提高群眾思想認識。利用宣傳欄、電視臺及官方網(wǎng)站等媒介手段，加強訴源治理的宣傳，引導(dǎo)群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。主動對接城鄉(xiāng)社區(qū)治理，加強法治宣傳，常態(tài)化開展法治講堂“進村居、進企業(yè)”活動，運用典型案例、制作宣傳版面，營造自治、法治、德治氛圍，引導(dǎo)民風(fēng)向好。開展“無訟村居”普法宣傳，為群眾講解與生活相關(guān)的法律法規(guī)，引導(dǎo)群眾通過非訴方式解決矛盾糾紛，將問題化解在“家門口”。
（六）扎實開展“無訟鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“無訟村（社區(qū)）”創(chuàng)建和考評。制訂各區(qū)《“無訟鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“無訟村（社區(qū)）”創(chuàng)建工作實施方案》，以“無訟鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“無訟村（社區(qū)）”建設(shè)為抓手，構(gòu)建社會矛盾綜合治理機制，全面提升基層社會治理水平。創(chuàng)建中將民商事案件“萬人成訟率”指標和“無訟村居”建設(shè)納入對各鎮(zhèn)街的平安建設(shè)考評，以考核機制為推動，激勵各鎮(zhèn)辦積極參與無訟村居創(chuàng)建，努力把矛盾糾紛防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽，努力共建和諧穩(wěn)定村，提升群眾法治滿意度和獲得感。
（作者單位：河南省許昌市建安區(qū)人民法院）
