文/王慧芳 趙靜
破產法律制度旨在實現(xiàn)債權人公平受償和誠信債務人重整再生的雙重價值目標，其制度效能的充分發(fā)揮有賴于健全的監(jiān)督程序保障。近年來，部分地方檢察機關以破產監(jiān)督案件的辦理為切入點，聯(lián)合法院、破產管理人協(xié)會出臺相關的監(jiān)督規(guī)范，各地的破產檢察監(jiān)督制度也如火如荼地展開，但有關制度的完善仍需進一步研究。
一、破產案件檢察監(jiān)督制度的具體內涵
本文界定的破產案件檢察監(jiān)督制度，是指人民檢察院依據憲法、人民檢察院組織法及企業(yè)破產法的授權，對人民法院審理的企業(yè)破產案件實行法律監(jiān)督的專門機制。檢察機關依據法律規(guī)定行使法律監(jiān)督職權，對破產審判活動及破產管理事務實施具有法律效力的專門性監(jiān)督與矯正的工作機制。該制度以保障破產程序公正、維護各方主體合法權益、防范系統(tǒng)性金融風險為核心目標，通過檢察權的適度介入構建司法公權力的制衡體系。該制度具有以下兩個典型特征：
首先，其監(jiān)督范圍具有全面性。區(qū)別于傳統(tǒng)民事檢察監(jiān)督偏重于實體結果的監(jiān)督模式，破產檢察監(jiān)督不僅涵蓋對法院審判行為的監(jiān)督，基于維護公共利益的特殊考量，還將監(jiān)督對象擴展至當事人的非理性自治行為以及管理人的履職行為。這種雙重監(jiān)督機制既保障了當事人意思自治的合法表達，又實現(xiàn)了對社會公共利益的制度性保護。
其次，其監(jiān)督重點具有程序性。破產程序的特殊性不僅體現(xiàn)在包含清算、和解與重整三種獨立程序，更因其需要在有限時間內高效處理破產財產以化解企業(yè)破產引發(fā)的社會問題。因此，破產檢察監(jiān)督特別注重對各項程序節(jié)點的監(jiān)督，旨在控制破產程序運行成本，確保程序推進的合法性與效率性。這種程序導向的監(jiān)督模式是破產檢察監(jiān)督區(qū)別于其他檢察監(jiān)督的重要特征。
二、破產程序檢察監(jiān)督的現(xiàn)實必要性
現(xiàn)行企業(yè)破產法確立的債權人自治原則在實踐運行中產生了顯著的監(jiān)督空白。根據該法第五十九條至第六十四條的規(guī)范要求，除涉及債權人個體權益的事項可由其單獨主張外，有關破產財產管理、變現(xiàn)及分配等重大事項均需通過債權人會議集體表決并由管理人負責執(zhí)行。然而，債權人會議制度存在兩個本質性缺陷：首先，作為臨時性議事機構難以實現(xiàn)持續(xù)監(jiān)督（最高人民法院2023年度司法統(tǒng)計報告顯示，兩次會議平均間隔時間達4.2個月）；其次，集體決策機制運行效率低下（據《中國破產程序成本研究報告》披露，單次債權人會議平均耗費司法資源約8.7萬元）。值得注意的是，部分債權人存在明顯的參與消極現(xiàn)象（某省會城市中級人民法院破產案件統(tǒng)計顯示，38.6%的債權人連續(xù)兩次未出席相關會議），這直接導致管理人在破產程序中獲得過大的自由裁量權。這種權力配置失衡與監(jiān)督機制缺失并存的制度困境，為檢察機關介入破產程序提供了充分的正當性基礎。
三、我國破產案件檢察監(jiān)督問題的完善
（一）破產案件檢察監(jiān)督制度的立法完善
我國破產案件檢察監(jiān)督制度的構建應當以檢察機關的法律監(jiān)督職能為基本遵循，在系統(tǒng)梳理地方實踐經驗的基礎上，采取“實踐探索-理論提煉-立法確認”的漸進式發(fā)展路徑。從制度演進模式來看，當前采取的自下而上的實踐探索方式雖然能夠及時回應司法實踐需求，但存在理論支撐不足、規(guī)范體系碎片化等明顯缺陷：一方面缺乏對破產檢察監(jiān)督在國家治理現(xiàn)代化中功能定位的宏觀把握；另一方面對監(jiān)督權的邊界、行使方式等核心問題缺乏系統(tǒng)化論證，多停留于對具體情形的簡單列舉。這種狀況導致監(jiān)督標準不統(tǒng)一、操作指引不明確等問題，亟需通過理論創(chuàng)新和制度重構予以解決。未來制度完善應當著力實現(xiàn)三個轉變：從零散規(guī)定到體系化構建、從被動應對到主動預防、從單一監(jiān)督到協(xié)同治理，最終形成具有中國特色的破產檢察監(jiān)督制度體系。
我國破產案件檢察監(jiān)督制度的立法完善應當把握當前《企業(yè)破產法》修訂的重要契機，著力構建系統(tǒng)化、規(guī)范化的監(jiān)督體系。從制度設計的宏觀層面，需要重點解決三個核心問題：
其一，在基本法律層面確立檢察機關的監(jiān)督主體地位，雖然各地檢察機關已通過規(guī)范性文件開展實踐探索，但由于效力層級較低、標準不統(tǒng)一等問題，監(jiān)督實效仍顯不足。因此，必須通過國家立法實現(xiàn)制度供給的系統(tǒng)性提升。建議在《企業(yè)破產法》總則中明確規(guī)定“人民檢察院依法對破產程序實行法律監(jiān)督”的基本原則，并通過具體條款細化監(jiān)督權限范圍，為檢察監(jiān)督提供完整的規(guī)范依據。這既符合我國憲法對檢察機關法律監(jiān)督職能的定位，又能有效解決實踐中監(jiān)督依據不足的困境，可以為實務中的監(jiān)督活動提供明確的法律依據。
其二，我國現(xiàn)行破產管理監(jiān)督體制亟待結構性改革，建議將檢察機關納入監(jiān)督體系，構建“管理人-法院-檢察院”三位一體的新型監(jiān)督架構。長期以來，破產審判實踐中存在的司法權與行政權混同問題，導致程序異化現(xiàn)象時有發(fā)生。雖然新破產法確立的管理人中心主義模式在一定程度上規(guī)范了破產程序，但審判監(jiān)督機制的缺失仍制約著制度效能的充分發(fā)揮。實證研究表明，隨著破產案件數(shù)量的快速增長，現(xiàn)有監(jiān)督體系已難以適應實踐需求。值得注意的是，即便未來引入類似美國聯(lián)邦托管人制度的行政監(jiān)管機構，檢察機關的法律監(jiān)督職能不僅不會削弱，反而會因監(jiān)督對象的擴展而得到強化。這種制度創(chuàng)新既能保持管理人中心主義的基本框架，又能通過檢察監(jiān)督彌補現(xiàn)有機制的不足，最終形成權力制衡、程序規(guī)范的破產治理新格局。
其三，建立分層級的規(guī)范供給機制，在企業(yè)破產法中確立基本原則后，由最高人民法院會同最高人民檢察院制定配套實施細則，確保制度適用的統(tǒng)一性和可操作性。需要特別說明的是，這種制度設計具有雙重價值：一方面，通過法律授權明確檢察機關的監(jiān)督權限，可以消除實務中對檢察介入正當性的質疑；另一方面，規(guī)范的監(jiān)督程序能夠有效制衡破產程序中的權力運行，防范司法恣意。隨著破產市場化改革的深入，即便未來引入破產行政管理機構，檢察監(jiān)督仍將在新的制度框架下發(fā)揮不可替代的作用，其監(jiān)督范圍和方式也將隨實踐發(fā)展而不斷拓展和優(yōu)化，最終形成具有中國特色的破產程序監(jiān)督體系。
（二）破產案件檢察監(jiān)督制度的內容完善
破產案件檢察監(jiān)督范圍的規(guī)范化構建應當以權力制衡與程序保障為基本理念。從監(jiān)督領域的制度設計來看，應當建立分類分級的監(jiān)督框架：首要的是對破產管理事務合法性的全面監(jiān)督，重點涵蓋管理人履職行為、債權人會議決議程序等關鍵環(huán)節(jié)是否符合法定要求的審查；其次是強化對破產犯罪行為的專門監(jiān)督，這是檢察機關基于憲法定位所特有的監(jiān)督職能，主要針對破產欺詐、虛假訴訟等嚴重違法行為。這種“程序監(jiān)督-犯罪追訴”的雙軌制監(jiān)督模式，既體現(xiàn)了對破產程序特殊性的尊重，又確保了法律監(jiān)督的全面性和有效性，為構建規(guī)范有序的破產程序運行機制提供了制度保障。
破產管理事務監(jiān)督應當成為當前檢察監(jiān)督工作的重點領域，其監(jiān)督對象主要涵蓋破產案件承辦法官的審判行為和破產管理人的履職行為。具體監(jiān)督機制應當包括三個維度：其一，構建破產管理人履職監(jiān)督體系，通過參與管理人遴選委員會工作、列席重大事項聽證會、監(jiān)督管理人交接程序等方式，實現(xiàn)對管理人執(zhí)業(yè)活動的全過程監(jiān)督，這種監(jiān)督模式已在多地試點中取得良好效果，體現(xiàn)了檢察監(jiān)督的預防性和同步性特征。其二，強化對破產審判行為的法律監(jiān)督，重點針對法院作出的四類關鍵性裁定建立檢察介入機制：包括破產受理裁定（含不當受理或應受理而不受理）、程序轉換與終結裁定、重整計劃批準裁定以及和解協(xié)議執(zhí)行終止裁定等，為利害關系人提供有效的司法救濟渠道。其三，完善對行政協(xié)作事項的延伸監(jiān)督，對涉及破產企業(yè)的審計評估、資產處置、稅務處理、工商注銷等行政事項建立協(xié)同監(jiān)督機制，確保破產程序各環(huán)節(jié)的合法規(guī)范運行。
這種“三位一體”的監(jiān)督架構，既體現(xiàn)了對破產程序特殊性的尊重，又能有效防范各環(huán)節(jié)的法律風險，為構建規(guī)范有序的市場退出機制提供司法保障。
（三）破產案件檢察監(jiān)督制度的配套制度
破產案件檢察監(jiān)督制度的系統(tǒng)性完善不僅需要著眼于監(jiān)督機制本身的優(yōu)化，更需重視配套制度環(huán)境的整體構建。其中，健全破產處置府院聯(lián)動機制具有關鍵性意義。作為破產制度實施的重要保障機制，府院聯(lián)動機制在實踐中已顯現(xiàn)其獨特價值：雖然破產程序在法律層面由法院主導推進，但涉及職工安置、稅收處理、信用修復等衍生社會問題的解決，必須依靠行政機關的協(xié)同配合。我國的府院聯(lián)動機制雖已取得階段性成效，但仍存在制度化程度不足的缺陷，主要表現(xiàn)為聯(lián)動內容較為原則、部門職責界定模糊、工作程序缺乏規(guī)范等結構性短板。為此，建議將檢察機關作為法定監(jiān)督主體納入現(xiàn)有機制，構建“政府協(xié)調-法院主導-檢察監(jiān)督”的新型三元協(xié)同模式。這一制度創(chuàng)新既能保持法院在破產程序中的核心地位，又能通過檢察監(jiān)督確保程序公正，同時借助行政力量解決社會問題，最終形成司法權、行政權與法律監(jiān)督權有機銜接的破產治理新格局。
構建科學完備的府院協(xié)調聯(lián)動機制應當確立“依法履職、司法主導、行政協(xié)同、檢察監(jiān)督”四位一體的基本原則體系。首先，各參與主體必須嚴格遵循法定權限和程序規(guī)范行使職權，確保權力運行在法治軌道上。其次，應當堅持法院在破產程序中的核心地位，作為司法程序的法定主導者，法院負責破產案件的審理和裁決，其他部門的協(xié)作配合應當圍繞司法程序的需求有序展開。再次，行政機關應當在其法定職責范圍內提供必要的行政協(xié)調支持，重點解決破產衍生的職工安置、稅收處理、信用修復等社會問題，但不得超越職權干預司法程序。最后，檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機關，應當依法對破產程序各環(huán)節(jié)實施精準監(jiān)督，確保程序公正和各方合法權益。這一原則體系既尊重了司法權在破產程序中的主導性，又發(fā)揮了行政機關的公共服務職能，同時強化了檢察監(jiān)督的保障作用，形成了權責明確、相互配合、相互制約的良性互動機制，為破產程序的規(guī)范高效運行提供了制度保障。在具體實施過程中，應當通過制定實施細則、建立聯(lián)席會議制度、完善信息共享平臺等措施，將這一原則體系轉化為可操作的制度安排。
（作者簡介：王慧芳，河南省焦作市解放區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長，三級高級檢察官；趙靜，河南省焦作市解放區(qū)人民檢察院綜合業(yè)務部副主任）
