黨的二十大報告強調(diào)，“加強個人信息保護。”信息資源已成為驅(qū)動社會運行的基礎(chǔ)性資源，無論是個人社交、商業(yè)發(fā)展還是政府管理，都離不開對海量個人信息的處理與利用。與此同時，針對個人信息的侵權(quán)和違法犯罪行為也日趨嚴重，非法獲取、非法出售、非法泄露、超范圍收集或使用個人信息等行為屢見不鮮。2020-2022年，全國檢察機關(guān)起訴侵犯公民個人信息犯罪超2.5萬人，2024年，全國公安機關(guān)共偵辦侵犯公民個人信息案件7000余件。2025年，山東省消費者協(xié)會調(diào)查報告顯示，超過85%的消費者遭遇過個人信息泄露，這與2018年中國消費者協(xié)會的調(diào)查結(jié)果類似。
個人信息保護不僅關(guān)乎公民個人的切身利益，與社會公共利益也密切相關(guān)。根據(jù)個人信息保護法第70條規(guī)定，對違法處理個人信息、侵害眾多個人權(quán)益的行為，人民檢察院可以提起公益訴訟。此后，全國檢察機關(guān)辦理的個人信息保護公益訴訟案件數(shù)量持續(xù)高位運行，2022-2024年分別辦理6000余件、6383件、5061件。在個人信息保護公益訴訟案件中，補償性侵權(quán)損害賠償普遍不足以對被侵權(quán)人形成有效救濟，與侵權(quán)行為造成的后果也不相匹配。為有效應(yīng)對當前個人信息侵權(quán)和違法犯罪行為，應(yīng)當探索建立個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償制度。
補償性賠償制度在個人信息保護公益訴訟中的適用不足
賠償與損失不相稱。按照傳統(tǒng)民法學理論，侵權(quán)損害賠償適用補償原則，侵權(quán)賠償?shù)臄?shù)額應(yīng)與實際損失相當，不能超過實際的損失范圍。根據(jù)民法典第1182條和個人信息保護法第69條，侵權(quán)損害賠償責任，按照被侵權(quán)人因此受到的損失或者侵權(quán)人因此獲得的利益賠償。實踐中，由于被侵權(quán)人因個人信息權(quán)益遭受侵害受到的損失往往較難確定，檢察機關(guān)一般按照侵權(quán)人的獲利金額主張賠償。如最高人民檢察院發(fā)布的上海市浦東新區(qū)人民檢察院訴張某侵犯公民個人信息刑事附帶民事公益訴訟典型案例中，張某非法侵入某公司計算機信息系統(tǒng)獲取個人信息6萬余條并出售，獲利38760元，上海市浦東新區(qū)人民檢察院據(jù)此認定張某應(yīng)賠償38760元。網(wǎng)絡(luò)時代，個人信息侵權(quán)行為往往并非針對單個信息主體實施，而是以大規(guī)模、不特定的侵權(quán)行為出現(xiàn)。個人信息侵權(quán)行為給侵權(quán)人帶來的利益可能是極少的，也可能是巨大的，不論侵權(quán)人獲利多少，都可能出現(xiàn)侵權(quán)獲利金額與侵權(quán)行為所造成的損失不相匹配的情形。如在張某、潘某侵犯公民個人信息一案中，張某、潘某違法出售個人信息300余萬條，但獲利僅2000余元。此時如按照侵權(quán)獲利確定賠償金額，明顯與侵權(quán)行為造成的損失不符。正是基于上述考量，江蘇省南京市秦淮區(qū)人民檢察院最終訴請張某、潘某賠償10萬元并獲法院支持。司法實踐中，有時單純的補償性賠償不足以對被侵權(quán)人形成有效救濟。
公共利益保護不到位。在大規(guī)模個人信息侵權(quán)形態(tài)下，侵權(quán)行為往往會造成不特定的眾多信息主體合法權(quán)益受損，并可能危及公眾的社會安全感，影響整體社會秩序。眾多、不特定主體的個人信息被非法收集、處理和使用，將引發(fā)公眾對個人信息安全的擔憂，導致公眾對個人信息受保護的信賴利益受損。眾多消費者的個人信息被泄露、擴散、傳播，既影響個人信息價值的實現(xiàn)，也打破了公眾對安全消費環(huán)境的預(yù)期和信賴,導致積極、安全、穩(wěn)定、有序的市場秩序受到影響,對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。在此情形下，主張訴訟賠償時，應(yīng)當適當考慮侵權(quán)行為對社會公共利益造成的危害和影響。如果僅僅按照補償性賠償規(guī)則訴請損害賠償，無法將上述后果和社會影響涵括在內(nèi)，受損的社會公共利益很可能無法得到有效恢復。
構(gòu)建個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償制度的理論依據(jù)
在公益訴訟中適用懲罰性賠償具有必要性。有學者認為，懲罰性賠償制度只能適用于私益訴訟，因而不贊成構(gòu)建個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償制度。從我國懲罰性賠償立法的歷史發(fā)展來看，無論是消費者權(quán)益保護、知識產(chǎn)權(quán)保護或是生態(tài)環(huán)境保護，這些適用懲罰性賠償?shù)念I(lǐng)域都與社會公共利益緊密相連，而不僅僅只涉及被侵權(quán)人的個人利益。在單個的消費者權(quán)益保護或食品安全案件背后，通過懲罰性賠償要實現(xiàn)的是社會公眾對消費者權(quán)益保護和食品安全的信賴利益，以及對消費者權(quán)益和食品安全的預(yù)防性保護，從而實現(xiàn)對社會整體利益的保護?？梢姡J為懲罰性賠償制度只能適用于私益訴訟的觀點過于絕對。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》指出，食品安全關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全，關(guān)系中華民族的未來。我國食品安全形勢依然復雜嚴峻，應(yīng)當實行最嚴厲的處罰，要求探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。2021年3月，最高人民檢察院、最高人民法院等七部門聯(lián)合印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》，要求“通過對侵權(quán)人提起民事公益訴訟懲罰性賠償，加大其違法成本，對侵權(quán)人及潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用”。上述規(guī)定為公益訴訟懲罰性賠償?shù)於藞詫嵉恼呋A(chǔ)。近年來，在公益訴訟中適用懲罰性賠償?shù)陌咐饾u增多，筆者檢索中國裁判文書網(wǎng)公開的相關(guān)案件，2018-2024年分別為95個、192個、249個、327個、170個、182個、208個。在公益訴訟中主張懲罰性賠償，有被法院駁回的情形，如在閆某銷售假冒碘鹽侵害消費者權(quán)益民事公益訴訟案中，山西省朔州市中級人民法院認為，山西省消費者協(xié)會在公益訴訟中主張懲罰性賠償欠缺法律依據(jù)。但也存在法院支持相關(guān)懲罰性賠償?shù)陌讣?，如李某某民事公益訴訟一案中，廣東省高級人民法院二審支持檢察機關(guān)的懲罰性賠償請求。在公益訴訟中主張懲罰性賠償已有大量成功經(jīng)驗，這些逐漸增多的案例，成為公益訴訟懲罰性賠償?shù)膶嵺`基礎(chǔ)。總而言之，在公益訴訟中主張懲罰性賠償是必要的。
在個人信息保護領(lǐng)域適用懲罰性賠償具有合理性。相對于生產(chǎn)者和銷售者，消費者作為弱勢一方需要特殊保護；食品安全、產(chǎn)品責任影響生命健康，需要實行最嚴厲的處罰；知識產(chǎn)權(quán)事關(guān)創(chuàng)新發(fā)展，生態(tài)環(huán)境則關(guān)系人類未來。這些領(lǐng)域的侵權(quán)行為不僅僅會損害被侵權(quán)人的私人利益，更會對社會公共利益造成較大損害。在這些特定領(lǐng)域適用懲罰性賠償，是應(yīng)對侵權(quán)行為及其危害后果特殊性的需要。與上述情形相類似，個人信息保護的重要性不言而喻，為了應(yīng)對個人信息侵權(quán)形勢，有必要在個人信息保護領(lǐng)域適用懲罰性賠償。從國外立法來看，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》被普遍認為是史上最嚴的個人數(shù)據(jù)保護法，違反該法規(guī)定，最高會面臨2000萬歐元或侵權(quán)企業(yè)上年度全球營業(yè)額4%的罰款。如2023年愛爾蘭數(shù)據(jù)保護委員會對某公司因違反該條例開出12億歐元的罰單。《通用數(shù)據(jù)保護條例》所規(guī)定的巨額罰款并不是直接與侵權(quán)行為造成的損失相對應(yīng)的，而是帶有明顯的懲罰性質(zhì)。除了補償侵權(quán)造成的損失，懲罰性賠償更主要的功能是懲罰和遏制不法行為、保護社會公共利益。在很多個人信息保護公益訴訟案件中，單純的補償性賠償不足以對個人信息侵權(quán)行為人形成威懾，不足以對被侵權(quán)人形成有效救濟，也不足以使受損的社會公共利益得到有效恢復。正因為如此，對個人信息侵權(quán)行為施以懲罰性賠償具有合理性。
構(gòu)建個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償制度的實踐路徑
民法典第179條第2款規(guī)定，“法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)模勒掌湟?guī)定。”從這個角度來說，當前不宜直接在個人信息保護公益訴訟中適用懲罰性賠償，因為民法典、個人信息保護法等單行法，都尚未直接規(guī)定在個人信息保護侵權(quán)案件中可以適用懲罰性賠償。但這并不意味著懲罰性賠償在個人信息保護公益訴訟案件中無適用空間。具體來說，可以先行探索交叉領(lǐng)域的個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償，即在涉及個人信息侵權(quán)，同時也涉及消費者權(quán)益保護等明確可適用懲罰性賠償?shù)陌讣刑剿鬟m用。比如，2021年4月，最高人民檢察院發(fā)布檢察機關(guān)個人信息保護公益訴訟典型案例，河北省保定市人民檢察院訴李某侵害消費者個人信息和權(quán)益民事公益訴訟一案，既涉及個人信息保護，也涉及消費者權(quán)益保護，針對侵權(quán)人非法獲取消費者個人信息并進行消費欺詐的行為，檢察機關(guān)提出懲罰性賠償訴訟請求，保定市中級人民法院判決支持。該案具有一定代表性，說明在交叉領(lǐng)域先行探索個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償具有可行性。當前，檢察公益訴訟法正在制定過程中，建議在該法中明確規(guī)定個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償制度，除原則性的賦權(quán)條款外，要重點規(guī)定以下四方面內(nèi)容：
適當控制適用的案件范圍。在個人信息保護公益訴訟中，并非對所有個人信息侵權(quán)行為都要施以懲罰性賠償，懲罰性賠償主要適用于嚴重侵犯公民個人信息的案件。就侵權(quán)行為的嚴重程度而言，應(yīng)當從個人信息侵權(quán)規(guī)模、侵權(quán)后果、對社會公眾造成的影響等角度予以衡量。
合理確定懲罰性賠償數(shù)額。對于懲罰性賠償?shù)倪m用，《最高人民法院關(guān)于審理侵害知識產(chǎn)權(quán)民事案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅贰蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅芬呀?jīng)建立了較為明確的規(guī)則，個人信息保護公益訴訟中，可以參照上述司法解釋的規(guī)定，結(jié)合個人信息侵權(quán)和個人信息保護公益訴訟的自身特征，從侵權(quán)行為人的主觀過錯與惡意程度、侵權(quán)行為情節(jié)、侵權(quán)后果的嚴重程度、侵權(quán)獲利情況、侵權(quán)行為造成的社會影響和對公共利益的減損等因素，合理確定懲罰性賠償數(shù)額。
明確賠償款的歸屬與利用。在私益訴訟中，懲罰性賠償主要歸屬于提起訴訟的被侵權(quán)人。但在個人信息保護公益訴訟中，懲罰性賠償并非歸屬于公益訴訟起訴人。在檢察機關(guān)提起的個人信息保護公益訴訟中，檢察機關(guān)并非受害的消費者或其直接利害關(guān)系人，不是接受賠償?shù)倪m格主體。但這并不代表檢察機關(guān)不能主張懲罰性賠償，在個人信息保護公益訴訟中主張懲罰性賠償，目的之一是恢復受損的社會公共利益，因此，檢察機關(guān)可以作為公共利益的代表提出懲罰性賠償要求。實踐中，一些地方將公益訴訟懲罰性賠償款項直接繳入地方財政賬戶，這種做法可能較為順暢、方便，但也存在缺陷，這樣做無法確保?？顚Ｓ茫焕趥€人信息保護公益訴訟的開展。從保障個人信息公益訴訟有效運轉(zhuǎn)的角度來看，一種比較可行的方式是設(shè)立專門的個人信息保護公益基金，懲罰性賠償歸屬于該基金，并專門用于個人信息公益訴訟事項。
與行政、刑事責任的妥善協(xié)調(diào)。對于公益訴訟懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金競合時的處理，存在不同觀點。從司法實踐來看，在一些案件特別是刑事附帶民事公益訴訟中，如果刑事判決中已經(jīng)判處了罰金，后續(xù)在公益訴訟中判處懲罰性賠償時，前期已經(jīng)判處的罰金可以予以折抵。如閆某侵權(quán)責任糾紛案中，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級人民法院認為，刑事責任與民事侵權(quán)責任并不沖突，性質(zhì)相同的金錢罰，即行政罰款和刑事罰金競合時，一般采用輕罰在重罰中折抵的原則處理，故對閆某被判處的4000元罰金在234000元的民事懲罰性賠償金中予以抵扣。建立個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償制度，應(yīng)充分吸收司法實踐中的成功經(jīng)驗，遵循懲罰的謙抑原則，實現(xiàn)懲罰性賠償責任與侵權(quán)人應(yīng)當承擔的行政、刑事責任的有效協(xié)調(diào)。
?。ū疚恼浴睹裰髋c法制》，作者：吳強林系上海大學博士研究生，全國檢察機關(guān)民事檢察人才；李鳳章系上海大學法學院院長、教授）
