法治政府建設(shè)模式的整體圖景

習(xí)近平總書記強調(diào)，“推進全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用，要率先突破?！秉h的十九大報告提出，“從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”。改革開放以來，我國法治政府建設(shè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，那么，這種成就和變革的背后是否隱藏著某種法治政府建設(shè)模式？未來去實現(xiàn)法治政府基本建成的目標(biāo)，還需要依靠哪種法治政府建設(shè)模式？

　　法治政府建設(shè)模式是建設(shè)法治政府的標(biāo)準(zhǔn)形式或標(biāo)準(zhǔn)樣式，它體現(xiàn)為一段時間內(nèi)法治政府建設(shè)的基本樣態(tài)和主要特征。從歷史維度看，我國法治政府建設(shè)模式進行了多次完善。本文嘗試從理論層面揭示我國法治政府建設(shè)模式的整體圖景，具體包括依法行政與法治政府的提出背景，以及法治政府建設(shè)的類型化模式。

　　依法行政與法治政府的提出背景

　　改革開放以后，學(xué)術(shù)界開始關(guān)注運用法律去規(guī)范國家權(quán)力、行政權(quán)力的行使。報刊上最早出現(xiàn)依法行政概念是在1979年，中國社科院法學(xué)研究所的劉海年教授在《人民日報》上發(fā)表了一篇文章《健全與嚴(yán)格執(zhí)行行政法》。20世紀(jì)80年代初期有學(xué)者提出了更為系統(tǒng)的依法行政理念，另有學(xué)者在比較法的基礎(chǔ)上提出法治政府概念。

　　在實務(wù)界，筆者通過對現(xiàn)有制度規(guī)范的檢索，目前已知最早提出依法行政概念的文件是1989年司法部關(guān)于印發(fā)《部辦公廳、法規(guī)司關(guān)于加強地方司法行政法制工作的幾點意見》的通知，提出“盡快實現(xiàn)和完善各項業(yè)務(wù)工作的法制化，對于嚴(yán)格依法行政、依法辦案、依法懲罰和改造犯罪分子，有著重要的意義”。1990年，國務(wù)院關(guān)于貫徹實施《中華人民共和國行政訴訟法》的通知提出，“作為被告，與作為原告的公民或組織，以平等身份出庭應(yīng)訴，接受司法審判，并可能承擔(dān)諸如賠償?shù)认鄳?yīng)的法律后果，這無疑對行政機關(guān)依法行政提出了更高的要求”。1991年，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于深入開展法制宣傳教育的決議》提出，“在實施法制宣傳教育第二個五年規(guī)劃中，要把依法行政和依法管理各項事業(yè)，切實列入各級領(lǐng)導(dǎo)的議事日程”。1997年，黨的十五大報告正式提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！?999年，憲法修正案規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。1999年11月，《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》頒布后，依法行政成為民主法治領(lǐng)域的通用概念。

　　至于法治政府概念，目前可以檢索到的最早提出法治政府概念的是2003年勞動和社會保障部關(guān)于貫徹實施行政許可法的意見，提出“貫徹實施行政許可法，是實踐‘三個代表’重要思想，堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，是改革行政管理方式、轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措”。2004年，國務(wù)院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》提出法治政府，標(biāo)志著我國整體性、系統(tǒng)化、有規(guī)劃的法治政府建設(shè)正式啟動。2008年《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》、2014年中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定、2015年《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》、2021年《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》等法治政府建設(shè)綱領(lǐng)性文件出臺，我國依法行政和法治政府建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)容和路徑日益清晰?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021-2025年）》提出建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”。從內(nèi)容上看，法治政府建設(shè)包括機構(gòu)和職能法定，便民高效服務(wù)，行政立法科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，行政決策法治化，行政執(zhí)法規(guī)范化，政府信息公開，監(jiān)督和問責(zé)法治化，構(gòu)建解決行政爭議的法治體系。

　　法治政府建設(shè)模式的類型化

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會主義法治建設(shè)“十六字方針”，已經(jīng)部分涉及了法治政府建設(shè)的主體內(nèi)容。有法可依、有法必依關(guān)乎行政立法，執(zhí)法必嚴(yán)涉及行政執(zhí)法，違法必究需要監(jiān)督問責(zé)以及行政爭議解決體系的制度支撐。1989年行政訴訟法頒布前，我國這一時期的法治政府建設(shè)基本上處于實踐探索時期，缺少專門化的行政法律制度，涉及行政法律制度的規(guī)范依附于其他法律部門，如最早規(guī)定行政訴訟條款的是1982年民事訴訟法（試行），第3條規(guī)定“凡在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)進行民事訴訟，必須遵守本法。法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”，沒有形成作為獨立法律部門的行政法體系。因此，嚴(yán)格而言這一時期的依法行政活動還未形成一種模式化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的路徑，但是這些依法行政與行政法治活動的初步探索為我國法治政府建設(shè)鋪墊了重要的實踐資源和準(zhǔn)備。隨著不同主體在法治政府建設(shè)中的地位變化，我國后續(xù)形成了立法推進型法治政府建設(shè)模式、行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式、黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。

　　立法推進型法治政府建設(shè)模式。1989年行政訴訟法頒布，標(biāo)志著我國歷史上第一次正式確立專門化的行政法律制度。這是我國法治政府建設(shè)的正式開端，也開啟了通過立法推進法治政府建設(shè)的模式。行政訴訟法的制定實施是我國行政法治建設(shè)里程碑式的事件，為今后中國行政法制度建設(shè)的迅速發(fā)展奠定了基石，也為法治政府建設(shè)的推進奠定了基石。1994年國家賠償法出臺，其中行政賠償制度的建立為保護公民權(quán)利和自由提供具體的制度保障，對行政權(quán)力的行使進行約束。1996年行政處罰法則從規(guī)范行政處罰權(quán)力及其程序的角度揭開了行政程序立法的新篇章，探索對具體行政行為的規(guī)范。1997年行政監(jiān)察法和1999年行政復(fù)議法，意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制度的進一步發(fā)展與完善。這一系列重要的行政法律制度構(gòu)成了規(guī)范行政權(quán)力、推進依法行政、建設(shè)法治政府的重要動力。后來的立法法、行政許可法、公務(wù)員法、《政府信息公開條例》、行政強制法等重要行政法律規(guī)范的制定都是立法推進型模式在新時期的延伸。

　　行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式。法律制度固然是法治政府建設(shè)的制度依據(jù)和基礎(chǔ)，但法律不是萬能的，法律規(guī)范在具體法律實施中的落實需要行政機關(guān)，而且當(dāng)時我國一些行政行為在當(dāng)時還沒有具體的法律規(guī)范，比如2019年《重大行政決策程序暫行條例》頒布前，行政決策程序制度都是由國務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定。由于相關(guān)立法文本的缺失和法律自身的功能局限，行政自制開始成為新時期法治政府建設(shè)的驅(qū)動力，我國法治政府建設(shè)模式面臨第一次轉(zhuǎn)向與變遷。作為對1997年黨的十五大報告提出“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的重要論斷以及1999年憲法修正案將其納入憲法的直接回應(yīng)，1999年《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》率先提出依法行政。2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》提出法治政府，并明確提出了推進依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)、舉措和路徑，開啟了法治政府建設(shè)新模式。由原來的立法推動轉(zhuǎn)向行政推動，此時法治政府建設(shè)踐行的是以行政為中心，由行政系統(tǒng)自我領(lǐng)導(dǎo)、自我驅(qū)動、自我建設(shè)，可稱之為行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式。從1999年《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》到2004年《全面推進依法行政實施綱要》，從2008年《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》到2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，這些制度都是行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式的具體表現(xiàn)和內(nèi)在邏輯。這一時期伴有一些立法活動，比如2003年行政許可法、2005年公務(wù)員法、2007年《政府信息公開條例》、2011年行政強制法等，這些法律文本都進一步完善了我國法治政府建設(shè)的制度基礎(chǔ)，但是行政主導(dǎo)的內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式是這一時期法治政府建設(shè)的主要特征，相關(guān)立法活動是立法推動型法治政府建設(shè)模式的延續(xù)。某一法治政府建設(shè)模式的確立僅表明某一樣態(tài)和特征在該時期占據(jù)主導(dǎo)地位，并未完全排除其他樣態(tài)和特征的存在。行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式是以行政為中心的模式，在其中也會有立法推動、司法監(jiān)督等要素和樣態(tài)的存在。

　　黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。改革開放以來，我國相繼出臺一系列重要行政法律規(guī)范，不斷完善中國特色社會主義行政法律體系，法治政府的綱領(lǐng)性文件陸續(xù)發(fā)布，同時針對行政決策、行政執(zhí)法、政務(wù)公開、行政爭議解決等依法行政具體領(lǐng)域的制度規(guī)范也臻于完善，我國的法治政府建設(shè)取得歷史性成就。習(xí)近平總書記指出，“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題?！秉h的十八大以來，黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不斷加強，統(tǒng)籌推進全面依法治國工作。從歷史維度看，黨的十八大以來，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下對法治政府進行建設(shè)，即黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。

　　從上述法治政府建設(shè)模式的歷史梳理中，我們可以發(fā)現(xiàn)不同主體或者不同制度在不同歷史時期的法治政府建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。第一階段是全國人大及其常委會等立法機關(guān)推動的法治政府建設(shè)模式，主要解決的是法治政府建設(shè)的制度基礎(chǔ)和正當(dāng)性問題。第二階段是國務(wù)院等行政機關(guān)自我驅(qū)動的法治政府建設(shè)模式，主要解決的是法治政府建設(shè)的自我約束問題，這也是一般意義上所理解的法治政府建設(shè)，即以行政為中心的法治政府建設(shè)。第三階段則是黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治政府建設(shè)模式，主要解決的是法治政府建設(shè)的根本動力問題，考慮到全面依法治國是一項系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在我國的權(quán)力體系中，除了司法機關(guān)以外，其他權(quán)力機關(guān)都在法治政府建設(shè)的歷史進程中扮演著重要角色，這并非意味著司法機關(guān)對法治政府建設(shè)沒有推動作用。事實上，司法機關(guān)在不同階段都發(fā)揮了一定作用，有效促進了行政機關(guān)依法行政，保障行政相對人合法權(quán)益，推動法治政府建設(shè)，但是司法機關(guān)在不同階段所發(fā)揮的功能幾乎是相當(dāng)?shù)模痉C關(guān)并沒有成為推動法治政府建設(shè)的主導(dǎo)性力量。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)辄h領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是中國特色社會主義法治最根本的保證，是我國法治政府建設(shè)最根本的保證。在黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式下，需要協(xié)調(diào)好新的模式與傳統(tǒng)行政法理論和制度，需要回應(yīng)組織法層面上黨政機構(gòu)融合的行政法挑戰(zhàn)、行為法層面上黨政聯(lián)合行為的法治化困境等問題。同時，在黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式下，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，深入貫徹落實好《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》以及黨中央、國務(wù)院作出的一系列有關(guān)法治政府建設(shè)的重大決策部署，健全政府機構(gòu)職能體系、依法行政制度體系、行政決策制度體系、行政執(zhí)法工作體系、突發(fā)事件應(yīng)對體系、社會矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系、行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系、法治政府建設(shè)科技保障體系，完善法治政府建設(shè)推進機制，加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，實現(xiàn)2035年法治政府基本建成的目標(biāo)。

　　〔本文摘自《民主與法制》，作者：林華 系中國政法大學(xué)人權(quán)研究院（當(dāng)代法治研究院）常務(wù)副院長、教授。本文系國家社科基金重大課題“習(xí)近平法治思想體系化學(xué)理化研究闡釋”（項目編號：24@ZH023）的階段性成果?！?/span>