《信訪工作條例》的頒布實(shí)施和中央社會(huì)工作部的組建，是新形勢(shì)下黨和國(guó)家加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作、推進(jìn)信訪工作法治化的重大舉措。當(dāng)前我國(guó)正處于全面深化改革攻堅(jiān)期，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾的凸顯期，各類社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)燃點(diǎn)低、處置難、對(duì)抗強(qiáng)的特點(diǎn)。在這種形勢(shì)下，如何堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，夯實(shí)信訪工作基礎(chǔ)，是基層信訪工作所面臨的現(xiàn)實(shí)問題?！缎旁L工作條例》第十五條第二款規(guī)定：“各級(jí)機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)拓寬社會(huì)力量參與信訪工作的制度化渠道，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織和‘兩代表一委員’、社會(huì)工作者等作用，反映群眾意見和要求，引導(dǎo)群眾依法理性反映訴求、維護(hù)權(quán)益，推動(dòng)矛盾糾紛及時(shí)有效化解?！痹撘?guī)定為疏解基層信訪工作壓力提供了新思路。2025年全國(guó)信訪局長(zhǎng)工作會(huì)議把“信訪問題源頭治理和突出矛盾化解”作為五項(xiàng)年度重點(diǎn)任務(wù)之一，“積極拓寬社會(huì)力量參與矛盾化解的制度化渠道”成為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要舉措。
社會(huì)力量參與信訪工作的理論基礎(chǔ)
社會(huì)力量參與信訪工作是構(gòu)建社會(huì)治理共同體的必然要求。根據(jù)信訪事項(xiàng)性質(zhì)的不同，《信訪工作條例》將信訪事項(xiàng)區(qū)分為三大類：建議意見類、檢舉控告類、申訴求決類。實(shí)踐中，大多數(shù)信訪事項(xiàng)屬于申訴求決類事項(xiàng)，主要反映的是自身利益訴求。對(duì)這些人民內(nèi)部矛盾，政府負(fù)有化解職責(zé)，但無(wú)法解決所有社會(huì)問題。理想的社會(huì)治理格局是國(guó)家與社會(huì)良性合作與互動(dòng)，社會(huì)力量多元共治，社會(huì)力量的參與使得國(guó)家與個(gè)人之間形成“緩沖帶”，緩解了政府部門同時(shí)兼任被訪者和接訪者的雙重角色困境。
2019年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上首次提出“社會(huì)治理共同體”，強(qiáng)調(diào)“要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會(huì)治理共同體”。黨中央組建中央社會(huì)工作部，將信訪工作融入社會(huì)工作大格局，體現(xiàn)了整合社會(huì)力量、激發(fā)社會(huì)活力的意圖，有助于形成信訪工作與社會(huì)工作相融互促的局面。信訪工作既然是“送上門”的群眾工作，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持走群眾路線，將信訪視為體察民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的重要工作，尊重群眾的主體性地位，發(fā)揮社會(huì)力量在化解信訪矛盾訴求的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相融合。
社會(huì)力量參與信訪工作是提升公權(quán)公信力的重要途徑。2014年3月18日，習(xí)近平總書記在河南省蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)議上指出，“古羅馬歷史學(xué)家塔西佗提出了一個(gè)理論，說當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事，社會(huì)都會(huì)給以負(fù)面評(píng)價(jià)。這就是‘塔西佗陷阱’”。重復(fù)信訪之所以演變成積案，重要原因之一是信訪人對(duì)司法裁判不理解、對(duì)辦案單位不信任，信訪人“信訪不信法”“信上不信下”，認(rèn)為基層解決不了他們的信訪訴求或不滿于基層的方案，轉(zhuǎn)而信奉“大鬧大解決、小鬧小解決”。而社會(huì)力量作為中立第三方，是降低社會(huì)矛盾強(qiáng)度的安全閥和緩沖帶，社會(huì)力量參與信訪更容易消除信訪人的疑慮，取得信訪人的信任，更有利于構(gòu)建暢通有序的信訪秩序，及時(shí)有效地解決信訪訴求。
社會(huì)力量參與信訪工作是構(gòu)建共識(shí)性法治的有效機(jī)制。信訪人不懈上訪的目的是尋求他們認(rèn)為公正的解決方案，信訪處理機(jī)關(guān)的“說服”與信訪人的“心服”構(gòu)成了我國(guó)信訪工作的基本畫面。日本法律史學(xué)者寺田浩明在觀察中國(guó)傳統(tǒng)糾紛解決文化時(shí)提出了“公論型法”的概念，即中國(guó)法的邏輯基礎(chǔ)是關(guān)于個(gè)案，存在所有人都認(rèn)可的、唯一的答案，即天下公論。這種有事好商量、眾人的事情由眾人商量的法文化深刻影響著我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛化解。作為司法工作中踐行黨的群眾路線典范的“馬錫五審判方式”最主要特色就是：請(qǐng)有威信的群眾做說服解釋工作；邀集有關(guān)的人到場(chǎng)評(píng)理；共同斷案，說服當(dāng)事人接受。要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，抓好社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)前端防范化解。要踐行共建共治共享理念，暢通聽取意見建議渠道，大家的事大家商量著辦，引導(dǎo)各方積極參與社會(huì)治理。這正是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的不變根基和本色，社會(huì)力量參與信訪工作恰是尋求這種共識(shí)性精神的體現(xiàn)，通過聚合社會(huì)各方面智慧和力量，最終令信訪人息訴罷訪的正是在社會(huì)公論之下形成的答案，由此挫敗信訪人的無(wú)理纏訟鬧訪，實(shí)現(xiàn)矛盾有效化解。
社會(huì)力量參與信訪工作的現(xiàn)實(shí)困境
當(dāng)前各地為化解信訪難題，對(duì)拓寬社會(huì)力量參與信訪工作的制度化渠道進(jìn)行了因地制宜的實(shí)踐創(chuàng)新。例如，廣東省深圳市信訪局成立“社會(huì)矛盾第三方評(píng)議與調(diào)解中心”，由南方民間智庫(kù)組織第三方力量，通過評(píng)議會(huì)的方式，讓多元力量參與到群眾訴求化解工作，取得良好社會(huì)效果。湖南省長(zhǎng)沙市望城區(qū)組建“雷鋒調(diào)解員志愿服務(wù)隊(duì)”，經(jīng)民政局登記成立為民辦非企業(yè)單位，通過接受政府信訪機(jī)關(guān)委托和信訪群眾主動(dòng)反映的方式對(duì)相關(guān)信訪事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解。這些探索在化解社會(huì)矛盾方面取得一定成效，但在制度化、規(guī)范化方面仍然需要進(jìn)一步完善。
社會(huì)力量參與信訪工作的法律路徑需進(jìn)一步明確。《信訪工作條例》所提出的“社會(huì)力量”是一個(gè)開放性體系，包括群團(tuán)組織、社會(huì)組織、“兩代表一委員”和社會(huì)工作者等，如何賦予這些不同社會(huì)主體參與信訪工作的法律地位和職能定位，并明確其相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，直接關(guān)系到社會(huì)力量全面參與信訪矛盾化解的廣度和深度。
社會(huì)力量參與信訪矛盾化解的介入空間有限。申訴求決類信訪大多涉及法律救濟(jì)問題，根據(jù)《信訪工作條例》第三十一條規(guī)定，對(duì)信訪人提出的申訴求決類事項(xiàng)，有權(quán)處理的機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，導(dǎo)入相應(yīng)的仲裁、復(fù)議、訴訟等法定程序進(jìn)行處理，因而社會(huì)力量的介入空間有限。同時(shí)，部分社會(huì)組織因缺乏法律授權(quán)，其就信訪事項(xiàng)促成的調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力保障。
社會(huì)力量參與信訪矛盾化解的權(quán)威性不足。信任關(guān)系作為一項(xiàng)重要的社會(huì)資本是矛盾糾紛化解的關(guān)鍵因素。當(dāng)前社會(huì)工作介入信訪仍然處在被動(dòng)式參與的依附狀態(tài)，社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性和資源獲得能力仍較薄弱，自身活力和積極性尚未得到有效激發(fā)，訪民對(duì)社會(huì)組織的信任感不足。受限于調(diào)解人員專業(yè)能力、權(quán)威來源等不足，難以妥善回應(yīng)案情錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及利益主體眾多、歷史遺留影響突出的疑難型信訪問題。
社會(huì)力量參與信訪工作的路徑完善
加強(qiáng)黨委整合社會(huì)力量參與信訪工作的組織機(jī)制。堅(jiān)持黨對(duì)信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，能夠更好地統(tǒng)籌各方面資源優(yōu)勢(shì)，有效發(fā)揮多元主體在群眾利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障等方面的合力。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)力量碎片化的狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從體制機(jī)制上切實(shí)放權(quán)、賦權(quán)給社會(huì)組織，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織以各種形式來參與信訪矛盾化解。在各級(jí)黨委政法委的統(tǒng)籌下，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理中心建設(shè)，搭建有效整合各種資源力量的“信訪超市”和一站式平臺(tái)。綜治中心不僅要整合條條與塊塊的力量，更要充分調(diào)動(dòng)專業(yè)化社會(huì)調(diào)解組織、“兩代表一委員”、社會(huì)工作者、律師、心理咨詢師等多元主體的積極性，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，多措并舉化解矛盾糾紛。
完善社會(huì)力量參與信訪工作的程序渠道。社會(huì)力量參與信訪工作集中體現(xiàn)在信訪事項(xiàng)的提出和辦理環(huán)節(jié)，主要內(nèi)容是引導(dǎo)信訪人依法理性反映訴求和維護(hù)權(quán)益，推動(dòng)矛盾糾紛及時(shí)有效化解。這些前端常規(guī)糾紛解決機(jī)制運(yùn)行越完善，信訪所負(fù)荷的后端壓力就會(huì)越小。社會(huì)力量介入時(shí)間越早，越有利于信訪矛盾的化解。社會(huì)力量參與信訪工作的具體程序渠道有三種。一是規(guī)范申訴信訪律師代理制度。律師是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要力量，積極促進(jìn)律師參與信訪工作能更好地實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛源頭預(yù)防和實(shí)質(zhì)化解，律師天然的職業(yè)優(yōu)勢(shì)能有效將信訪工作導(dǎo)入法治軌道。通過律師對(duì)信訪訴求的法律評(píng)估，既能促使信訪人的訴求和理由更加清晰，又能過濾掉一些無(wú)理纏訪鬧訪，引導(dǎo)信訪人依照法律程序理性表達(dá)訴求。二是培育專業(yè)化社會(huì)調(diào)解組織。健全訪調(diào)對(duì)接機(jī)制，必須提高調(diào)解力量的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，針對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、對(duì)抗性激烈、化解難度大的信訪事項(xiàng)，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式，委托專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)信訪訴求進(jìn)行依法獨(dú)立調(diào)解。三是建立“公開聽證專家?guī)臁薄楸Ｕ闲旁L事項(xiàng)處理的陽(yáng)光透明，提高第三方調(diào)解的公信力和權(quán)威性，信訪機(jī)關(guān)可遴選“兩代表一委員”、各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者或有一定聲望和影響力的群眾，組建“公開聽證”專家?guī)?，在辦理重大、疑難、復(fù)雜申訴求決類信訪事項(xiàng)時(shí)，隨機(jī)遴選專家參與信訪聽證，最大限度保障信訪人的程序參與度，保障程序公正和信息公開，以增加信訪事項(xiàng)辦理程序正當(dāng)性。
探索建立信訪處理意見第三方中立評(píng)估制度。第三方中立評(píng)估機(jī)制作為替代性糾紛解決方式廣泛運(yùn)用于域外民商事糾紛解決實(shí)踐，其運(yùn)行機(jī)理是在征得當(dāng)事人同意的前提下，將案件轉(zhuǎn)交給中立第三方，由中立第三方根據(jù)案件情況為雙方當(dāng)事人作出無(wú)約束力評(píng)估意見。第三方中立評(píng)估能夠降低信訪人的過高期望，引導(dǎo)其理性評(píng)估法律風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)力量參與信訪工作的最大優(yōu)勢(shì)就是其中立性所帶來的公信力，一旦第三方喪失其中立性，該優(yōu)勢(shì)便不復(fù)存在。為此，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立于信訪機(jī)關(guān)的“第三方中立評(píng)估機(jī)制”，第三方評(píng)議組織必須與信訪人和信訪機(jī)關(guān)之間無(wú)任何直接利益關(guān)系，評(píng)議專家必須具有代表性和廣泛性，真正做到評(píng)議的公開、公平、公正。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在兩種場(chǎng)景下強(qiáng)化第三方中立評(píng)估意見的結(jié)果運(yùn)用。一是在無(wú)理信訪事項(xiàng)終結(jié)程序中，針對(duì)有關(guān)部門已經(jīng)按照“三到位一處理”要求辦結(jié)的信訪事項(xiàng)，信訪人仍然不服的，可將第三方評(píng)估意見作為結(jié)案依據(jù)；二是在信訪機(jī)關(guān)與信訪人簽訂“息訴罷訪協(xié)議”時(shí)，應(yīng)當(dāng)由第三方中立評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估合意內(nèi)容的合法性，促使信訪機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)質(zhì)性解決信訪矛盾。
〔作者王聰 系湖南大學(xué)智慧司法交叉研究中心研究員。
本文系2022年度司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目課題
“糾紛治理的數(shù)字化路徑研究”（22SFB5002）的階段性成果。〕
